Senft | Ständestaat

Gerhard Senft

Im Vorfeld der Katastrophe. Die Wirtschaftspolitik des Ständestaats. Österreich 1934—1938

Vergleichende Gesellschaftsgeschichte und politische Ideengeschichte der Neuzeit 15

Wien
Braumüller
2002
550 S.
€ 64,00

Habilitationsschrift, Wirtschaftsuniversität

Rezensent: Robert Cerha

Historicum, Frühling 2002, 6—8

Die Wirtschaftspolitik des autoritären Regimes im Österreich der Jahre 1933 bis 1938 wird in populären Darstellungen meist im Zusammenhang mit der Weltwirtschaftskrise und ihren Auswirkungen auf die österreichische Wirtschaft dargestellt. Im Vordergrund stehen dabei die Arbeitslosigkeit und die geringen Erfolge bei ihrer Bekämpfung in Österreich und der Vergleich mit dem raschen Rückgang der Arbeitslosigkeit in Deutschland. Der Vergleich fällt praktisch immer zuungunsten des »Ständestaats« aus, weil in der populären Erinnerung zwar die Verbesserungen in der Beschäftigungslage in Deutschland präsent sind, nicht aber die Maßnahmen der deutschen Regierung, die diese Ergebnisse erst herbeigeführt haben und die man am ehesten im Bereich der betrügerischen Krida ansiedeln müßte.
Gegenüber diesem selektiven Interesse für den Arbeitsmarkt bietet indessen die Wirtschaft im »Ständestaat« Anlaß für viel breiter angelegte Untersuchungen, die die ideologische Fundierung, die spezifischen Problemlagen in den einzelnen Wirtschaftssektoren, die wirtschaftspolitischen Kontinuitäten im gesamten Zeitraum seit 1929 und andere Fragen in den Blick nehmen (vergleiche dazu den Beitrag von Roman Sandgruber über »Ständestaat« und Wirtschaft im historicum-Schwerpunkt »Ständestaat«, Frühling 99). Eine solche umfassende Untersuchung ist die Arbeit von Gerhard Senft von der Wiener Wirtschaftsuniversität, die der Autor als Habilitationsschrift im Fach Wirtschafts- und Sozialgeschichte eingereicht hat.

Senft stellt die Wirtschaftspolitik des »Ständestaats« im Zusammenhang mit der ideologischen Orientierung dieses Regimes dar, die im ersten Teil behandelt wird. Kern der Untersuchung ist die zweite Hälfte des Bandes, in der außer den allgemeinen wirtschaftspolitischen Leitlinien acht Bereiche der Wirtschaftspolitik besprochen werden:

Geld- und Währung,
Staatsfinanzen,
Außenhandel,
Industrie und Infrastruktur,
Gewerbe,
Landwirtschaft,
Soziale Angelegenheiten und
Arbeitsmarkt.

Diese Themen werden hier gewiß nicht zum ersten Mal abgehandelt, und man findet daher auch an vielen Punkten Bekanntes. Dennoch fällt diese Untersuchung positiv auf, weil der Autor die wirtschaftspolitischen Vorgänge durchgehend im Kontext der ideologischen Grundlagen des »Ständestaates« abhandelt und bestimmt, wie weit »ständische« Vorstellungen in der wirtschaftspolitischen Realität konkretisiert wurden. Das nicht ganz unerwartete Ergebnis, das von Abschnitt zu Abschnitt immer wieder zu konstatieren ist, besteht in einer wenig von Ideologie geprägten Wirtschaftspolitik. So wird zwar in einzelnen Punkten, etwa bei der grundsätzlichen Modernisierungsskepsis oder Modernisierungsfeindlichkeit des Regimes, deutlich, wie wirtschaftspolitische Maßnahmen mit ideologischen Positionen korrespondierten; in anderen Fragen, etwa bei der Verschuldung in der Landwirtschaft, wurden hingegen Maßnahmen ergriffen, die gar nichts mit »ständischer« Politik zu tun hatten, sondern sich einfach an den praktischen Möglichkeiten orientierten. Vielleicht hängt dies auch damit zusammen, daß die Überlegungen der »ständischen« Ideologen meist nebelhaft blieben und eine direkte Umsetzbarkeit oft vermissen ließen; jedenfalls war eine klare ideologische Linie schwer auszumachen, die politischen Maßnahmen ergaben sich häufig aus akuten Problemlagen im Tagesgeschäft, und eine konsistente Planung wurde kaum verfolgt. Dies bedeutet selbstverständlich nicht, daß die Entscheidungen wahllos fielen; die verschiedenen Interessen setzten sich sehr wohl mit unterschiedlichem Erfolg durch, sodaß die Wirtschaftspolitik der dreißiger Jahre durchaus ein klares Profil erhält. Nur änderte sich dies mit dem »Ständestaat« nicht in auffälliger Weise — es überwiegt das Bild einer eher kontinuierlich weitergeführten Wirtschaftspolitik, die sich von einer beliebigen konservativen Wirtschaftspolitik dieser Zeit nicht auffällig abhebt.

Dies zeigt sich etwa in der Geld- und der Finanzpolitik. Die Geldpolitik war bekanntlich von einer panischen Angst vor Inflation geprägt, und Deflation wurde erst im Lauf der Zeit als Problem angesehen (allerdings blieben zumindest die Groß- und Kleinhandelspreise ohnehin im wesentlichen stabil, nur die reagiblen Warenpreise verzeichneten einen Rückgang); sowohl in diesen Prioritäten als auch in den tatsächlichen Entwicklungen mit Stützungsversuchen für die eigene Währung und anschließend doch durchgeführter Abwertung befand sich Österreich in bester Gesellschaft. Wunschvorstellungen von »gerechten Preisen« gab es bei »ständischen« Theoretikern zwar sehr wohl, daraus resultierende Preiskontrollen blieben aber schwach. Die Folgerung des Autors: »Der nur schwache Aktionsradius, der dem Preiskommissär gegeben war, zeigte einmal mehr den Triumph wirtschaftsliberaler Denkart gegenüber allen Bekenntnissen zur ständischen Ideologie« (S. 279), eine Einschätzung, die angesichts der herrschenden Preisstabilität nicht recht nachvollziehbar ist — hätte der Preiskommissär mehr Befugnisse zu Preiserhöhungen haben sollen? Ein Bereich, der sehr wohl von weitgehenden Eingriffen in das Preisgefüge betroffen war, war die Milchwirtschaft, wo Frischmilch hohe Preise erzielte, Butter- und Käseproduzenten aber Ende der zwanziger Jahre einen Preisverfall hinzunehmen gehabt hatten; dies schuf ein Ausgleichsproblem innerhalb der Landwirtschaft, da die großen Verbraucherzentren aus logistischen Gründen mit Frischmilch nur aus kürzerer Entfernung erreicht werden konnten und weiter entfernte Produzenten ihre Milch daher in verarbeiteter Form vermarkten mußten; die getroffene Maßnahme, nämlich eine Milchbewirtschaftung mit Ausgleichszahlungen, war ein rein technischer Lösungsansatz ähnlich der Agrarpolitik nach 1945, der, wie erwähnt, mit ideologischen Grundsätzen wieder nichts zu tun hatte.

Auch in der Finanzpolitik kann von einer »ständisch« geprägten Linie keine Rede sein. Eine solche Linie wäre vor allem in der Finanzverfassung möglich gewesen, nämlich in Form einer Betonung föderalistischer Prinzipien. Tatsächlich wurde genau der gegenteilige Weg gegangen, mit einer zentralistischen Linie, einer Reduktion der Länderrechte auf Materien, in denen der Bund keine Regelungen getroffen hatte, mit erweiterten Eingriffsmöglichkeiten des Bundes in Landes- und Gemeindeabgaben, mit verminderten Klagsrechten der Länder und Gemeinden gegenüber dem Bund und so weiter. Hier wird also sogar relativ klar, daß das faktische Geschehen nicht nur ideologiefrei war, sondern sogar den ideologischen Vorstellungen zuwiderlief. Die Einnahmen- und Ausgabenpolitik orientierte sich ohnehin an den auch andernorts herrschenden Prinzipien, die Inflationsangst wirkte auch hier dämpfend.

In der Sozialpolitik treten besonders die Verschlechterungen hervor, die Unselbständige und Pensionisten hinzunehmen hatten: Kündigungen von Kollektivverträgen für eine Reihe von Berufsgruppen, Pensionskürzungen, Kürzungen bei Überstundenzuschlägen, Kürzungen bei Arbeitslosengeldern, Kürzungen beim Krankengeld waren die wichtigsten sozialpolitischen Neuerungen. Unter anderem brachten sie auch beachtliche Einsparungen im Sozialbudget des Bundes mit sich. Inwieweit sich diese Maßnahmen mit einer »ständisch« konzipierten Sozialpolitik vertrugen, ist schwer zu bestimmen, weil die programmatischen Vorstellungen zu diesem Bereich im Unbestimmten verbleiben; dies ist deshalb hervorzuheben, weil gerade die »ständischen« Autoren dem Prinzip der solidarischen Absicherung grundsätzlich große Bedeutung beimaßen, ohne daß ersichtlich wird, welche sozialpolitischen Maßnahmen man sich dazu vorgestellt hätte. Offenkundig ist allerdings, und dies ist dann auch das Ergebnis dieses Kapitels, daß der in der Sozialpolitik eingeschlagene Weg weitgehend dem folgte, was von Unternehmerseite gewünscht wurde.

Das etablierte Bild von der Arbeitsmarktpolitik des »Ständestaats« findet man auch bei Senft wieder: Entscheidend war die Zögerlichkeit der Regierung, die im wesentlichen den dominierenden restriktiven Auffassungen der meisten Ökonomen folgte, sodaß selbst die beschränkten Arbeitsbeschaffungsmaßnahmen, die ergriffen wurden, weniger effektiv ausfielen, als es möglich gewesen wäre. Die Infrastrukturprojekte betrafen Vorhaben, die unter wirtschaftlichen Gesichtspunkten nicht eben die höchste Dringlichkeit gehabt hätten und außerdem schlecht geplant waren, und die Ergebnisse der Bundesanleihen, die eigentliche für arbeitsmarktrelevante Projekte zu verwenden gewesen wären, wurden nur zum Teil genutzt. Nicht einmal der Freiwillige Arbeitsdienst, ohnehin eine ausbeuterische Angelegenheit, brachte eine besonders große Zahl von Arbeitslosen von der Straße. Vieles an den beschäftigungspolitischen Initiativen hatte den Charakter von Beschäftigungstherapie. Eine spezifisch »ständestaatliche« Arbeitsmarktpolitik kann der Autor nicht entdecken.

Dies ist somit auch das Resümee dieses Hauptteils, das man als Leser ziehen kann (der Autor unterläßt leider eine derartige Zusammenfassung): die »ständische« Wirtschaftspolitik war in Wirklichkeit nicht erkennbar von der Ideologie geprägt, sondern folgte einerseits den herrschenden ökonomischen Vorstellungen, andererseits tagespolitisch-pragmatischen Erwägungen, vor allem aber den Wünschen einzelner Interessengruppen. In einigen Punkten, etwa in der Sozialpolitik, war der autoritäre Charakter des Regimes der Durchsetzbarkeit der Maßnahmen dienlich, doch betraf dies nicht die Ideologie.

Wie bereits erwähnt, gibt Senft in der ersten Hälfte des Bandes einen großen Überblick über die wirtschaftlichen und politischen Entwicklungen, die zur Diktatur der Jahre 1933 bis 1938 führten und sie prägten, und über interessenpolitische Konstellationen im »Ständestaat«. Hier findet man zunächst einen kurzen einführenden Abriß über die zwanziger Jahre mit der Währungskrise bis 1924 und der anhaltenden Bankenkrise. Zum Hauptthema wechselt der Autor dann mit einem längeren Abschnitt über die Ideologie des »Ständestaats« und zwei Kapiteln über den Aufbau des »Ständestaats« der Jahre 1934 bis 1938 und über Verbände und Kammern in dieser Zeit. Diese Teile sind sehr gut und durchaus lesbar geschrieben. Die Ideologie des »Ständestaats« analysiert Senft anhand der geistesgeschichtlichen Wurzeln im 19. und frühen 20. Jahrhundert und der Hauptbestandteile der Ideologie, so etwa ein mehr oder weniger konkretes Gemeinschaftsideal, häufig mit Vorstellungen von Selbstverwaltung, ein Elitedenken, militaristische Neigungen, ein auf Hausfrauendasein und Kindererziehung beschränktes Bild von den Frauen, antiliberale und antisozialistische Wunschvorstellungen. Es ist offensichtlich, daß diese ideologischen Bestandteile teilweise ziemlich unspezifisch sind – so kommt Selbstverwaltung als Zielvorstellung klarerweise auch außerhalb korporatistischer Ideen vor –, teilweise aber auch nicht sonderlich klar ausgeprägt sind; zum Beispiel sind die literarischen Belege für das genannte Frauenbild eher dünn, und es steht zu vermuten, daß in einer so stark auf die agrarische und kleingewerbliche Welt orientierten Ideologie eher die »mithelfend« berufstätige Frau die Normalvorstellung war.

Anschließend an diese Darstellung bespricht Senft eine Reihe von Autoren und politischen Bewegungen, die »ständestaatliche« Ideen geprägt haben, beginnend mit Karl von Vogelsang, bei dem sich bereits die Wunschvorstellung von »Ständen« als Berufsgenossenschaften findet, wobei ein solcher »Stand« eben die Berufszugehörigen aller hierarchischen Ebenen umfaßt; gemeinsame Interessen sind die Interessen dieser Berufszugehörigen und nicht Klasseninteressen über Berufsgrenzen hinweg. Selbstverwaltete Berufsstände sind auch Bestandteil der solidaristischen Richtung, die sich nach der Jahrhundertwende herausbildete und bis hin zu Johannes Messner im Österreich der dreißiger Jahre reicht; bei Messner, der sein Buch Die berufständische Ordnung 1936 herausbrachte, wird die ständische Selbstverwaltung zwar weiterhin programmatisch beibehalten, sie wird aber, der »ständestaatlichen« Realität in Österreich entsprechend, durch ein autoritäres System überlagert. Zum selben Ergebnis kommen letztlich auch die Exponenten der Schule Othmar Spanns in der Zwischenkriegszeit; bei Spann selbst wird auch die Frage beantwortet, wie die Berufsstände zu ihren Entscheidungen kommen – der »Wirtschaftsführer« (Unternehmer) entscheidet, was für die »Gefolgschaft« (Angestellte und Arbeiter) gut ist. Weniger klar wird die Bedeutung Ignaz Seipels für die Ständeideologie; nach Senft schätzte Seipel die Ständeidee hauptsächlich deswegen, weil sie einen praktisch gangbaren Weg für seine antiparlamentarischen Ziele geboten habe. Der italienische Faschismus lieferte schließlich ein Vorbild für zeitgenössische korporatistische Bemühungen, das immerhin praktisch angewendet wurde, der reinen Ständelehre aber nur unvollkommen entsprach, zumal innerhalb der Berufsverbände Arbeitgeber und Arbeitnehmer getrennt organisiert waren; wichtiger ist aber die autoritäre Führung des Geschehens in den Korporationen durch staatliche oder staatsnahe Organe, das heißt insbesondere faschistische Gewerkschaften und eine willfährige Arbeitgebervertretung, sodaß von einer autonomen Ständeverwaltung keine Rede sein kann. Im Gegensatz dazu steht die tatsächlich von freier Vereinigung getragene ständische Verwaltung, die Quadragesimo anno vorsieht, eine, wie Senft hervorhebt, vor allem in der praktischen Umsetzung eher vage bleibende Enzyklika, die von verschiedensten Seiten vereinnahmt wurde, trotz ihres antitotalitären Grundzugs auch von Anhängern autoritärer Lösungen.

In dieser Untersuchung der geistesgeschichtlichen Grundlagen befaßt sich Senft über die genannten Stimmen hinaus mit einer ganzen Reihe weiterer Autoren und liefert einen klaren Überblick. Ebenfalls recht klar fällt das Kapitel über die sogenannte »Verfassung« vom 1. Mai 1934 aus, eine Verordnung der Bundesregierung, die bekanntlich in verfassungswidriger Weise auf Basis des Kriegswirtschaftlichen Ermächtigungsgesetzes von 1917 erlassen wurde. Senft erzählt die Ereignisse rund um den ratenweise durchgeführten Staatsstreich der Regierung Dollfuß vom März 1933 und den folgenden Monaten und resümiert die Inhalte der Verordnung vom 1. Mai 1934. Hier wird klar herausgestellt, ob und in welcher Weise die Institutionen des österreichischen »Ständestaats« die Ideen von Selbstverwaltung, Berufsverbänden und autoritärer Führung umsetzten. Es wird deutlich, daß Selbstverwaltung den österreichischen »Ständestaat« nicht besonders stark geprägt hat: Vertreter der »Stände«, das heißt des Bundeswirtschaftsrats und des Bundeskulturrats, wurden zwar in den Bundestag entsandt, der die Gesetzesvorlagen der Regierung diskussionslos abzusegnen hatte; wer Mitglied des Bundeswirtschaftsrats und des Bundeskulturrats wurde, bestimmte aber erst wieder nur der Bundespräsident auf Vorschlag des Bundeskanzlers. Überhaupt muß betont werden, daß das »ständische« Element zwar in der Rhetorik des Regimes eine Rolle spielte, die faktischen Mitbestimmungsmöglichkeiten selbst der von der Regierung bestellten Ständevertreter äußerst gering ausfielen. Der »Ständestaat« war also auch in den tatsächlichen politischen Abläufen gar kein Ständestaat.

Ähnliches gilt für die Verbände. Die Einheitsgewerkschaft, die an die Stelle der aufgelösten Richtungsgewerkschaften trat, war zwar in Berufs- und Fachverbände gegliedert, die gewerkschaftliche Funktionen wie den Abschluß von Kollektivverträgen wahrnahmen, aber es handelte sich eben doch eine die Berufe übergreifende Organisation. Daß die Einheitsgewerkschaft trotz einer gewissen weiterhin bestehenden Konfliktbereitschaft prinzipiell unter Kuratel der Regierung stand (die Regierung bestimmte den Gewerkschaftsvorsitzenden und konnte nach Belieben in die Entscheidungen der Gewerkschaft eingreifen), steht auf einem anderen Blatt; der wesentliche Punkt in der Gewerkschaftspolitik war also nicht eine »ständische« Strukturierung, sondern die Einbindung in ein autoritäres System. Bei den Unternehmern beziehungsweise Selbständigen treten ideologische Fragen ohnehin in den Hintergrund. Dies gilt selbst für Landwirtschaft und Gewerbe; die Landwirtschaft hatte zwar von der ideologischen Wertigkeit her offensichtlich große Bedeutung für das Regime, doch kann man bei den wirtschaftspolitischen Schutzmaßnahmen, die man der Landwirtschaft durchaus angedeihen ließ, nicht gerade von einer planmäßigen Privilegierung und Aufwertung sprechen. Die Vertreter der Industrie agierten ohnehin bar jeder Ideologie pragmatisch und problembezogen (und selbstverständlich im Sinn ihrer eigenen Interessen); abgesehen davon, daß dies in einem autoritären Staat stattfand, kann von einer spezifisch »ständestaatlichen« Interessenpolitik der Industriellen kaum die Rede sein. Schließlich zeigen sich in einem weiteren Bereich, nämlich bei den Kammern, die Grenzen der »ständestaatlichen« Organisation – die Handelskammern und die Kammern der freien Berufe waren in einer berufsständischen Ordnung obsolet geworden, bestanden aber dennoch weiter. Die Handelskammern, die zunächst umstritten waren, gewannen sogar eine eigene Funktion, nämlich die eines Ausgleichs zwischen den Berufssparten, also etwas, was in einer »ständischen« Ordnung eigentlich von den ständischen Organen zu leisten gewesen wäre; im Fall der freien Berufe scheiterten Integration in das berufsständische System und die Auflösung der Kammern vor allem an den divergierenden Interessen zwischen den freien Berufen und sogar innerhalb der Sparten.

Das abschließende Kapitel über wirtschaftliche Entwicklung, Wirtschaftspolitik und wirtschaftspolitische Alternativen im Österreich der dreißiger Jahre greift zwar die zuvor behandelten Themen noch einmal auf, ist aber dennoch eigentlich keine Zusammenfassung. Auch hier geht der Autor noch einmal ins Detail, etwa bei der Beschreibung des »Phönix«-Skandals im Zusammenhang mit dem Konkurs der gleichnamigen Versicherungsgesellschaft und anderen Fragen. Hier würde man sich eine echte Zusammenfassung wünschen, die leitende Fragen auf Basis der vorangegangenen Untersuchung kurz und bündig beantwortet.

Überhaupt hätten dem Band eine thesenhafte Zuspitzung der wichtigen Fragen und knappe resümierende Antworten darauf gut getan. Gerade bei einer umfang- und detailreichen Untersuchung wie dieser hätte dies der Lesbarkeit und Rezipierbarkeit genützt. Es wäre also in der Darstellung etwa eine stärkere Fokussierung auf die Frage nach dem Zusammenhang zwischen Ideologie und wirtschaftspolitischem Handeln wünschenswert, ebenso eine explizit deutlichere Diskussion nach der Kontinuität der Wirtschaftspolitik vor und nach 1933. Eine Lektüre des Manuskripts durch eine andere Person hätte vielleicht seltsame Wortbildungen (»Verunmöglichung« für »Unmöglichkeit«) und die Häufung an Schreibfehlern (»das« — »daß«) verhindert.

Doch das sind Äußerlichkeiten. Insgesamt ein sehr interessanter Band.